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    用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境

    更新時間:2022-10-24 10:34 來源:南方周末 作者: 林方舟 閱讀:667 網友評論0

    谷騰環保網訊法律是武器,亦是衡器。依法行政、依法治污,是生態環境領域行事的重要準則。

    黨的二十大報告指出,“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”。目前,生態環保領域現行有效的法律三十多部,其中生態環境部門作為實施主管部門的法律達16部。

    除了專門立法以外,還有六十多部相關法律對生態環境保護作出了規定。“生態文明”正式寫入憲法。民法典將綠色原則確立為民事活動的基本原則,并設專章規定環境污染與生態破壞責任。刑法以專節形式,集中規定破壞環境資源保護犯罪。

    值得注意的是,黃河保護法、青藏高原生態保護等流域性、區域性環境立法亦在推進之中。

    “過去十年,是我國生態環境法治建設力度最大的時期。”生態環境部首席法律顧問、法規與標準司司長別濤在接受南方周末記者專訪時表示,生態環境立法實現了從量到質的全面提升,逐步建立了我國生態環境保護制度的“四梁八柱”。

    織密生態環境法治保護網

    南方周末:黨的二十大報告提出“生態文明制度體系更加健全”“全面依法治國總體格局基本形成”,對此如何理解?

    別濤:黨的二十大報告提出,“生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化,我們的祖國天更藍、山更綠、水更清。”這些成績的取得,其中一條重要經驗就是,這十年,生態環境部門通過不斷完善生態文明制度體系,推進生態環境領域法治政府建設,堅持依法治污,用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境,為生態文明建設發生歷史性、轉折性、全局性變化提供了重要法治保障。

    首先,生態環境法律體系得到重構。加強環境立法落實改革部署,推動多項生態文明建設和生態環境保護改革舉措上升為法律。生態環保領域的黨內法規建設十分活躍,與國家法律相輔相成、相互促進、相互保障的格局已經基本形成。推動出臺污染環境犯罪的司法解釋等一系列重要司法解釋和政策,織密了生態環境司法保護網。

    其次,發揮標準引領環境管理戰略轉型,倒逼產業結構優化升級,推進科學治污向縱深發展。推動健康風險防控融入生態環境管理主陣地,積極開展環境健康調查研究和地方試點。加快構建環境基準管理和技術體系。

    最后,生態環境損害賠償制度改革有力實施。推動在民法典“侵權責任編”設置“環境污染和生態破壞責任”專章,集中規定生態環境損害賠償責任。牽頭起草了中辦國辦印發的生態環境損害賠償制度改革試點方案、生態環境損害賠償制度改革方案。經中央深改委審議通過,聯合有關國家機關印發了《生態環境損害賠償管理規定》。

    南方周末:如何在生態環境法治建設中全面貫徹二十大要求?

    別濤:黨的十八大以來,我作為親歷者參與和見證了生態環境法治建設不平凡的歷史進程,既深感生態環境法治事業恰逢其時,同時也感到建設美麗中國的法治保障任重道遠。

    一是二十大報告強調,“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”。實現人與自然和諧共生,必須增強做好生態環境保護工作的責任感和使命感,胸懷“國之大者”,在法治軌道上不折不扣把黨中央關于生態文明建設和生態環境保護的決策部署落到實處,更加自覺地推進綠色、循環、低碳發展,將綠色發展理念融入各項生態環境法律法規和標準。

    二是二十大報告提出“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分,生態環保法律體系框架已經基本形成。下一階段將聚焦提高立法質量,統籌立改廢釋纂,著力增強立法系統性、整體性、協同性、有效性。圍繞報告中提出的“扎實推進依法行政”,將嚴格依法依規開展規范性文件合法性審核,切實保障規范性文件與國家法律法規的一致性,提高行政規范性文件的公信力。依法辦理生態環境行政復議,保障人民群眾的合法環境權益。為落實“深入推進環境污染防治”,將繼續推動海洋環保法、放射性污染防治法等法律法規制修訂,切實補齊短板,為深入打好污染防治攻堅戰提供堅實法律武器。

    三是二十大報告明確“推進美麗中國建設”目標。建設人與自然和諧共生的美麗中國,要深入推進生態環境標準、基準、健康等制度建設。下一步將突出污染治理、生態保護、應對氣候變化,推進降碳、減污、擴綠、增長等方面的標準體系建設,繼續推進國家、地方兩級生態環境標準發展,健全各重點行業、領域的生態環境標準。深入推進國家環境基準研究,深化環境與健康監測、調查和風險評估制度研究。進一步加強生態環境損害賠償制度建設。積極開展生態環境法治宣傳教育,推動綠水青山就是金山銀山的生態環境保護理念深入人心。夯實源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的美麗中國制度基礎。

    生態環境法治建設力度最大時期

    南方周末:十年以來,我國多部生態環境法律法規完成制修訂。在這十年,生態環境立法有什么特點?

    別濤:過去十年,是我國生態環境法治建設力度最大的時期。生態環境立法以環境保護法為統領,涵蓋水、氣、土壤等各類環境要素和山水林田湖草沙等自然生態系統,已基本形成了嚴格嚴密、務實管用的生態環境保護法律法規體系。

    環境保護法是生態環境領域的“基本法”。2014年,修改后的新環境保護法在創新環保理念、強化政府責任、完善監管制度、加大懲治力度、推動信息公開、引入公益訴訟等方面取得了重大突破,確立了按日連續罰款等處罰規則,被譽為“史上最嚴”的環境保護法。

    在單項法方面,針對人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環境問題,全國人大常委會制修訂了一批生態環境法律,既包括大氣、水、土壤、固廢、噪聲等污染防治和核安全領域的專門法律,也包括濕地保護、生物安全等生態要素方面的法律。

    立法形式也有所創新,突出表現為流域立法、區域生態環境立法進展明顯。例如制定長江保護法、黑土地保護法,推動黃河保護和青藏高原生態保護立法。支持京津冀、長三角、白洋淀流域等區域協同立法,通過“小快靈”立法解決跨區域生態環境問題,助推區域高質量發展。

    南方周末:剛剛你提到了青藏高原生態保護立法,目前進展如何?

    別濤:青藏高原生態保護法是一部區域性生態環保立法,被列入2022年度立法計劃,由全國人大環資委牽頭。2022年8月底,全國人大常委會對草案進行了初次審議,生態環境部積極參與了該項立法工作。

    草案將生態保護作為區域發展的基本前提和剛性約束,規定了青藏高原生態環境分區管控方案和生態環境準入清單、自然保護地體系建設、資源開發準入等制度措施。

    草案要求建立水資源、草原、森林、濕地等生態系統全要素保護和修復制度,加強對三江源等核心區域重點保護以及對珍貴、瀕危和區域特有野生動植物物種的保護,規定了綠色礦山建設等要求。

    針對氣候變化與人類活動影響帶來的生態風險,草案還規定了氣候變化監測預警和評估、冰川封禁和凍土保護、重大工程生態影響監測和防控、防控外來物種入侵等制度措施。

    下一步,生態環境部將按照全國人大立法工作安排,繼續積極配合推動青藏高原生態保護立法工作。

    生態環境質量標準實施轉折點

    南方周末:過去十年生態環境標準取得哪些進展?

    別濤:生態環境標準是推進精準治污、科學治污、依法治污的基礎,包括生態環境質量標準、生態環境風險管控標準、污染物排放標準、生態環境監測標準、生態環境基礎標準、生態環境管理技術規范六大類。我國生態環境標準起步于1973年,至今已近50年。過去十年生態環境標準建設快速發展,發布了各類生態環境標準1217項,占歷年累計總數的44%;地方省級人民政府依法備案地方標準265項,占歷年累計總數的77%。從這些數字可以看出,十年來生態環境標準數量增加速度前所未有。

    南方周末:公眾最熟悉的是《環境空氣質量標準》,這項標準的實施拉開了污染防治攻堅戰序幕。你如何評價我國生態環境質量標準的實施情況?

    別濤:生態環境質量標準通過明確較長時間的生態環境保護目標,引領環境質量改善和經濟社會綠色轉型。環境質量標準如何有效實施,是長期沒有很好解決的難題,過去十年卻是環境質量標準實施的轉折點。從2013年在全國重點區域74個城市實施《環境空氣質量標準》開始,從監測評價到信息公開,從目標責任到考核督察,黨和國家采取了一系列有力措施,使環境質量標準真正落地見效,發揮了引領環境管理戰略轉型、促進產業行業進步、推動高質量發展的重要作用。

    《環境空氣質量標準》的實施,在推動環境空氣質量改善方面取得顯著效果。我們可以看一組直觀數據:2020年,全國地級及以上城市優良天數比例87%,比2015年增長5.8個百分點;PM2.5未達標地級及以上城市平均濃度37微克/立方米,比2015年下降28.8%。2013年首批實施新標準的74個重點城市中,僅有3個城市達標,而2021年全國達標比例上升至64%;這近十年,我國發電量、鋼產量分別增加58%、25%,人均GDP增加94%。

    污染物排放標準逐步與國際接軌

    南方周末:與發達國家相比,我國污染物排放標準處于什么樣的水平?

    別濤:十年來污染物排放標準的排放要求逐步與國際接軌。比如,現行標準規定的大氣污染物項目共122項,與發達國家大致相當;標準限值總體上略寬于美國、歐盟等發達國家和地區;京津冀及周邊等重點地區有關行業實施大氣污染物特別排放限值,已達國際先進水平。

    再比如,現行標準規定的水污染物項目共158項,與美國同類標準的規定大體一致;現行標準規定的常規污染物和重金屬排放限值,與發達國家基本相當,其中特別排放限值達到國際先進水平。

    此外,土壤和固廢標準體現的污染風險控制原則和要求,也與發達國家同類要求基本一致。

    南方周末:污染物排放標準起到了哪些倒逼作用?

    別濤:污染物排放標準明確控制污染物排放的基本要求,是企業的環境準入門檻。十八大以來,新修訂的環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律,全面強化了“排污須達標、超標即違法”的基本理念,增加了按日計罰等超標處罰方式,加大了處罰力度。

    行業型排放標準所管控的污染物排放量,在工業源污染物排放總量中占到較大比例,其中常規污染物達90%以上,重金屬等有毒有害污染物達95%以上。這些標準的制定實施,既大幅降低了主要污染物排放量,也有力倒逼了行業技術進步和產業結構升級,為打好污染防治攻堅戰提供了有力的技術支撐。

    例如,2013年修訂的水泥工業大氣污染物排放標準全面實施后,2020年水泥行業的顆粒物、SO2、NOx排放量分別下降75%、78%、63%;同時,大型水泥集團加大環保投入,開展技術創新和應用,淘汰了濕法工藝等相對落后的產能。

    環境健康管理試點將擴大到10-15個地區

    南方周末:生態環境部此前在6個地區啟動了環境健康管理試點,試點取得了哪些進展?

    別濤:在試點地區,環境健康工作對環境管理的支撐作用逐步顯現出來。例如,成都市深化改革委員會把“成都市生態環境與健康先行區建設”作為重要改革事項;浙江省云和縣發布了全國首個環境空氣質量健康指數,實現了指數的日報、實時報,有針對性地指導公眾健康出行,浙江省“十四五”生態環境保護規劃將基于云和經驗,建設生態環境與健康管理創新區;江蘇省連云港市在環評報告中設置健康風險評估專章,督促企業落實健康風險防控措施;山東省五蓮縣探索環境健康風險識別與分級,篩選重點行業企業和污染物進行重點管控,精準降低環境健康風險。

    南方周末:接下來,環境健康管理試點還將如何推進?

    別濤:“十四五”時期,環境健康管理試點工作將擴大到10~15個地區。引導和鼓勵試點地區在三個方面進行積極探索。

    一是將保障公眾健康理念充分融入生態環境管理政策。構建包括風險識別、風險評估、風險防控在內的全過程風險管理體系,以環境健康風險評估為依據,加強重點區域、重點行業企業、重點污染物、重點環境介質的管理和治理。

    二是大力發展“環境健康+產業”。不斷提高城鄉人居環境質量,打造有利于公眾健康的高品質生態環境場景,不斷滿足人民群眾對優美健康生態環境的需要,豐富綠水青山向金山銀山轉化路徑。

    三是動員全社會參與應對環境健康問題。強化政府責任意識,將環境健康管理作為重要工作內容納入生態文明建設。落實企業主體責任,推動企業不斷技術革新以減少高健康危害污染物排放,主動開展環境健康風險評估與管理。提升公民環境健康素養,推動公眾參與生態環境保護,倡導簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式。

    生態環境部將制定試點工作方案,進一步明確試點內容和申報要求,豐富試點類型,期待形成可復制、可推廣的經驗。

    推進生態環境損害賠償專項立法研究

    南方周末:我國生態環境損害賠償已取得了一些成效,下一步還有哪些計劃?

    別濤:下一步,生態環境部將繼續會同有關方面,以構建系統完善的生態環境損害賠償制度為目標,推動相關立法:一是繼續推動將生態環境損害賠償內容納入環境保護法等相關法律,二是推進生態環境損害賠償專項立法研究,三是進一步加強生態環境損害賠償制度和程序規則建設,推動改革在法治的軌道上,向常態化、規范化、科學化轉變。

    南方周末:生態環境損害賠償方式方面,目前有哪些創新探索?

    別濤:生態環境損害賠償制度以推動環境修復為主要目的。對生態環境損害確實無法恢復原狀的,將探索形成多種替代修復形式,包括增殖放流、管護河道、補植復綠、勞務代償、環保宣傳等。針對修復資金量需求較大的賠償案件,探索了分階段修復、分期賠付的賠償方式。部分地方還探索了設置履約保證金、違約金以及引入社會第三方擔保等方式,確保受損生態環境得到有效修復。

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